- ppp模式
公私合營(yíng)模式(PPP),以其政府參與全過(guò)程經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體(企業(yè)),政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系,政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕,社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。PPP模式比較適用于公益性較強(qiáng)的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié),如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項(xiàng)目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度,這是值得探討且令人困擾的問(wèn)題。
1、定義
PPP模式,也稱PPP融資,或者PPP。
隨著項(xiàng)目融資的發(fā)展,有一個(gè)詞PPP(Public-PrivatePartnership,公私合伙或合營(yíng),又稱公私協(xié)力)開(kāi)始出現(xiàn)并越來(lái)越流行,特別是在歐洲。該詞最早由英國(guó)政府于1982年提出,是指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議,授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。本文擬對(duì)PPP的各種定義作一個(gè)綜述,并論述它的理論基礎(chǔ)。
廣義定義
PPP是英文“Public-PrivatePartnerships”的簡(jiǎn)寫(xiě),中文直譯為“公私合伙制”,簡(jiǎn)言之指公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。雖然私人部門(mén)參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長(zhǎng)歷史,但PPP術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)不過(guò)是近十年的事情,在此之前人們廣為使用的術(shù)語(yǔ)是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念,加之意識(shí)形態(tài)的不同,要想使世界各國(guó)對(duì)PPP的確切內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)是非常困難的。德國(guó)學(xué)者NorbertPortz甚至認(rèn)為“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒(méi)有任何意義,它沒(méi)有固定的定義,并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源,PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來(lái)確定”。
狹義定義
從各國(guó)和國(guó)際組織對(duì)PPP的理解來(lái)看,PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系,而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱,包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡工量值(ValueForMoney)原則。
2、分類及分類方法
由于世界各國(guó)意識(shí)形態(tài)不同,且處于PPP發(fā)展的不同階段,導(dǎo)致各國(guó)使用的術(shù)語(yǔ)不盡相同,或者對(duì)于同一個(gè)術(shù)語(yǔ)的理解不盡一致,這就給PPP的分類帶來(lái)很大麻煩。從筆者查閱的資料來(lái)看,各國(guó)或國(guó)際組織對(duì)PPP的分類有十幾種之多。
PPP的各種模式及其含義
廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類,其中:
外包類
PPP項(xiàng)目一般是由政府投資,私人部門(mén)承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能,例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè),或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù),并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中,私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。
特許經(jīng)營(yíng)類
項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資,并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門(mén)分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況,公共部門(mén)可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償,這就需要公共部門(mén)協(xié)調(diào)好私人部門(mén)的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系,因而特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門(mén)的管理水平。通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制,特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì),節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本,同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門(mén)保留,因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程,即合同結(jié)束后要求私人部門(mén)將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門(mén)。
私有化類
PPP項(xiàng)目則需要私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資,在政府的監(jiān)管下,通過(guò)向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有,并且不具備有限追索的特性,因此私人部門(mén)在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。
3、運(yùn)營(yíng)方式
在發(fā)達(dá)國(guó)家,PPP的應(yīng)用范圍很廣泛,既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)(如水廠、電廠),也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)(如監(jiān)獄、學(xué)校等)。北京正在準(zhǔn)備通過(guò)法人招標(biāo)方式建設(shè)六個(gè)奧運(yùn)場(chǎng)館,我們認(rèn)為PPP是一種極好的方式。奧運(yùn)場(chǎng)館很難靠自身平衡資金,需要政府以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行投入,以使項(xiàng)目可以商業(yè)運(yùn)作。同樣,北京正準(zhǔn)備大規(guī)模建設(shè)城市鐵路,PPP同樣是最有效的方式。
4、主要優(yōu)點(diǎn)
在于將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是可以商業(yè)化的,應(yīng)該說(shuō)大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化過(guò)程中,政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對(duì)政府來(lái)說(shuō),在PPP項(xiàng)目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入,兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。
1)消除費(fèi)用的超支。公共部門(mén)和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程,保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性,縮短前期工作周期,使項(xiàng)目費(fèi)用降低。PPP模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后,私營(yíng)部門(mén)才能開(kāi)始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價(jià),能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。研究表明,與傳統(tǒng)的融資模式相比,PPP項(xiàng)目平均為政府部門(mén)節(jié)約17%的費(fèi)用,并且建設(shè)工期都能按時(shí)完成。(2)有利于轉(zhuǎn)換政府職能,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái),從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色,從而保證質(zhì)量,也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。
?。?)促進(jìn)了投資主體的多元化。利用私營(yíng)部門(mén)來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門(mén)提供更多的資金和技能,促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí),私營(yíng)部門(mén)參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過(guò)程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。
(4)政府部門(mén)和民間部門(mén)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短,發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì),彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo),可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。
(5)使項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。
?。?)風(fēng)險(xiǎn)分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配,同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn),使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理,減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn),從而降低了融資難度,提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。
(7)應(yīng)用范圍廣泛,該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制,可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等。
5、缺點(diǎn)
管理學(xué)家PeterF.Drucker曾經(jīng)指出:“政府必須面對(duì)一個(gè)事實(shí):政府的確不能做、也不擅長(zhǎng)社會(huì)或社區(qū)工作。”進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,資源的汲取與分配應(yīng)該以高效率的方式進(jìn)行。政府負(fù)責(zé)政策制定與規(guī)劃,而將政策執(zhí)行落實(shí)于民間社區(qū)或私營(yíng)部門(mén),這樣不僅可以減輕政府長(zhǎng)久以來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān),又可將社區(qū)及民眾力量引入公共服務(wù)的進(jìn)程當(dāng)中,以強(qiáng)化公民意識(shí)與社會(huì)認(rèn)同感,同時(shí)提高了資源使用效能和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率。因此,在現(xiàn)代化社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中,PPP的研究具有現(xiàn)實(shí)積極的意義。
6、必要條件
政府支持
政府部門(mén)的有力支持。在PPP模式中公共民營(yíng)合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目的不同而有所差異,但政府的總體角色和責(zé)任--為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式,但并不是對(duì)政府有效治理和決策的替代。在任何情況下,政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā),負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃,組織招標(biāo),理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系,降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。
健全法律
健全的法律法規(guī)制度。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上,對(duì)政府部門(mén)與企業(yè)部門(mén)在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定,保護(hù)雙方利益。在PPP模式下,項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共民營(yíng)合作,通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束,是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足的有力保證。
專業(yè)人才
專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式,進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資,這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程,對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持;另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。
7、發(fā)展方式
PPP模式的典型結(jié)構(gòu)為:政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議,這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議,而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定,這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是:政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。
8、現(xiàn)實(shí)應(yīng)用
PPP模式在各種工程廣泛應(yīng)用PPP模式已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年英國(guó)最早應(yīng)用PPP模式。英國(guó)75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過(guò)價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求,可節(jié)省17%的資金。80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定工期完成,常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%;20%未按期完成的、拖延時(shí)間最長(zhǎng)沒(méi)有超過(guò)4個(gè)月。同時(shí),80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi),一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%;20%超過(guò)預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案。按照英國(guó)的經(jīng)驗(yàn),適于PPP模式的工程包括:交通(公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口)、衛(wèi)生(醫(yī)院)、公共安全(監(jiān)獄)、國(guó)防、教育(學(xué)校)、公共不動(dòng)產(chǎn)管理。智利是國(guó)家為平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進(jìn)PPP模式的。結(jié)果是提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度,并獲得充足資金投資到社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。已完成36個(gè)項(xiàng)目,投資額60億美元。其中,24個(gè)交通領(lǐng)域工程、9個(gè)機(jī)場(chǎng)、2個(gè)監(jiān)獄、1個(gè)水庫(kù)。年投資規(guī)模由模式實(shí)施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動(dòng)PPP模式,首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間,公路里程比原來(lái)增加一倍。除公路以外,正在實(shí)施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過(guò)“公私合營(yíng)(PPP)模式”法案,該法對(duì)國(guó)家管理部門(mén)執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西計(jì)劃部稱,已經(jīng)列入2004年-2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項(xiàng)公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標(biāo)項(xiàng)目,總投資130.67億雷亞爾。
促進(jìn)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的民營(yíng)化。在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式,具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。中國(guó)政府也開(kāi)始認(rèn)識(shí)到這些重要價(jià)值,并為PPP模式在中國(guó)的發(fā)展提供了一定的國(guó)家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。
9、主要內(nèi)涵
第一,PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng),是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式,主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來(lái)源,項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
第二、PPP融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項(xiàng)目中,以提高效率,降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作,雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái),這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn),而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái),還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制,從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn),較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期,降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。
第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門(mén)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目,無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式,政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償,從而很好地解決了這個(gè)問(wèn)題,如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。
第四、PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下,提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下,公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資,有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量,進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率,而且不但能節(jié)省政府的投資,還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè),從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo),更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。
10、目標(biāo)運(yùn)作
PPP模式的目標(biāo)有兩種,一是低層次目標(biāo),指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo);二是高層次目標(biāo)。
PPP模式的組織形式非常復(fù)雜,既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織,同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制,才能使得合作各方的分歧模糊化,在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣,金字塔頂部是項(xiàng)目所在國(guó)的政府,是引入私人部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。
項(xiàng)目所在國(guó)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略,對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是項(xiàng)目所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用,形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底部是項(xiàng)目私人參與者,通過(guò)與項(xiàng)目所在國(guó)政府的有關(guān)部門(mén)簽署一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)議或合同,協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、項(xiàng)目所在國(guó)政府的政策目標(biāo)和項(xiàng)目所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系,盡可能使參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目所在國(guó)政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念,但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改,而是對(duì)項(xiàng)目生命周過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。參與各方雖然沒(méi)有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng),即社會(huì)效益最大化,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨!
為什么PPP融資中的投資者愿意提供從屬性債務(wù)或者準(zhǔn)股本資金呢?
與股本資金相比,準(zhǔn)股本資金具有下列特點(diǎn):
第一,在PPP融資安排中,對(duì)于項(xiàng)目公司的紅利分配通常存在嚴(yán)格的限制,但是可以通過(guò)談判,減少對(duì)準(zhǔn)股本在這個(gè)方面的限制,尤其是對(duì)債務(wù)利息支付的限制。
第二,準(zhǔn)股本資金為投資者設(shè)計(jì)項(xiàng)目的法律結(jié)構(gòu)提供了較大的靈活性:首先,作為債務(wù),利息的支付可以抵稅;其次,準(zhǔn)股本資金的償還可以不用考慮項(xiàng)目的稅務(wù)結(jié)構(gòu),而股本資金償還則會(huì)受到項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)和稅務(wù)結(jié)構(gòu)的種種限制,其法律程序非常復(fù)雜。
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